bob台子-科研实力

bob台子:应急管理知识(一)

发布时间:2022-07-12 18:42:41 来源:BOB真人 作者:BOB真人app

  突发事件是指发生突然,可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施的紧急事件。在我国,《突发事件应对法》将突发事件界定为:突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

  突发事件有四个方面的涵义。一是事件的突发性。事件发生突然,难以预料;二是事件的严重性。事件造成或者可能造成严重社会危害;三是事件的紧急性。事件需要采取应急措施予以应对,否则将出现严重后果;四是事件的类别性。我国把各种突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类,从而有利于事件的分类管理。

  突发事件涉及的类型众多,每类突发事件都具有各自独有的一些特性。但整体来看,突发事件具有以下共同特征。

  1,突发性。绝大多数突发事件是在人们缺乏充分准备的情况下发生的,使人们的正常生活受到影响,使社会的有序发展受到干扰。由于事发突然,首先,人们在心理上没有做好充分的思想准备,会产生烦躁、不安、恐惧等情绪;其次,社会在资源上没有做好充分的保障准备,需要临时调集各类应急资源;再次,管理者在措施上没有做好充分的设计准备,必须针对具体情况制定处置措施。虽然有些突发事件存在着发生征兆和预警的可能,但由于真实发生的时间和地点难以准确预见,同样具有突发性。

  2,不确定性。突发事件具有高度的不确定性。一是发生状态的不确定性。突发事件在什么时间、什么地点、以何种形式和规模暴发通常是无法提前预知的。有些自然灾害通过科技手段和经验知识,能够减少某些不确定因素,但是很难确定是哪些不确定因素造成的结果。如果突发事件没有不确定因素,也就不属于突发事件,这样的事件可预先做好充分的准备工作,用通常的办法去应对。二是事态变化的不确定性。突发事件发生之后,由于信息不充分和时间紧迫,绝大多数情况的决策属于非程序化决策,响应人员与公众对形势的判断和具体的行动以及媒体的新闻报道,都会对事态的发展造成影响。许多不确定因素在随时发生变化,事态的发展也会随之出现变化。

  3、破坏性。突发事件的破坏性来自多个方面:对公众生命构成威胁、对公共财产造成损失、对各种环境产生破坏、对社会秩序造成紊乱和对公众心理造成障碍。在危害发生后,由于人们缺乏各方面的充分准备,难免出现人员伤亡和财产损失,造成自然环境、生态环境、生活环境和社会环境的破坏,打乱社会秩序的正常运行节奏,引发公众心理的不安、烦躁和恐慌情绪。有些破坏是暂时性的,随着突发事件处置的结束逐步消除;而有些破坏产生的影响则是长期的,少则几年,多则几十年,甚至达到百年、数百年。如果对突发事件的处置不当或不及时,可能还会带来经济危机、社会危机和政治危机,造成难以预计的不良后果。

  4、衍生性。衍生性是指由原生突发事件的产生而导致其他类型突发事件的发生。有两种情况:一种情况是衍生突发事件的危害程度、影响范围低于原生突发事件,社会的主要力量和精力集中于原生突发事件的处置,应急活动的主要对象不会发生改变;另一种情况是衍生突发事件的危害程度、影响范围高于原生突发事件,从本质上讲,问题的主要矛盾已发生了转移,应急活动的主要对象已产生了变化,需要重新调整社会力量和精力,解决面临的主要问题。对于第二种情况只有少数情况是难以避免的,多数情况是由于处置时对问题考虑不周和控制失误所导致。

  5、扩散性。随着社会的进步和现代交通与通信技术的发展,地区、地域和全球一体化的进程在不断加快,相互之间的依赖性更为突出,使得突发事件造成的影响不再仅仅局限于发生地,会通过内在联系引发跨地区的扩散和传播,波及其他地域,形成更为广泛的影响。而且有些突发事件本身带有一定的国际性色彩,其产生的背后具有某些国际势力的支持,自然会出现联动效应,比如恐怖事件、社会骚乱,这些都会给突发事件的应对带来更大的难度。

  6、社会性。社会性是指突发事件会对社会系统的基本价值观和行为准则构架产生影响,其影响涉及的主体是公众。在突发事件的应对过程中,整个社会会重新审视以往的群体价值观念,通过认识和思考,重新调整社会系统的行为准则和生活方式,重新塑造自身的基本价值观。

  7、周期性。突发事件类型多种多样,但都具有基本相同的生存过程,都要经历潜伏期、暴发期、影响期和结束期四个阶段,这也就是突发事件的生命周期。潜伏期一般具有较长的时期,在此期间突发事件处于质变前的一个量的积累过程,待量积累至一定的程度后,便处于一触即发的状态,一旦“导火索”被引燃,就会立即暴发出来,给社会带来危害;暴发期是突发事件发生质变后的一个能量宣泄过程,此阶段一般持续时间比较短而猛烈。受导火索的触发,潜伏期逐步积累起来的能量通过一定的形式快速释放,产生巨大的破坏力,给整个社会带来不同程度的危害;影响期是在突发事件暴发之后,由此造成的灾难还在持续产生作用,破坏力还在延续的阶段。许多情况下,影响期与暴发期之间没有明显的界线划分,两者是交叉重叠的;突发事件的危害和影响得到控制之后进入结束期。这一时期按照不同的标准会有不同的结论。从管理的角度出发,可以以社会恢复正常运行状态为结束标志;从过程的角度出发,可以以危害和影响完全消除作为结束标志。

  突发事件的种类纷繁复杂,可以从不同的维度对其进行划分。在我国,突发事件根据发生原因、机理、过程、性质和危害对象的不同分为四大类:即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

  1、自然灾害。主要包括:干旱、洪涝、台风、冰雹、沙尘暴等气象灾害,地震、山体滑坡、泥石流等地震地质灾害,风暴潮、海啸、赤潮等海洋灾害,森林草原火灾,农作物病虫害等生物灾害,等等。我国是世界上遭受自然灾害侵袭最为严重的国家之一。特大自然灾害经常发生,给社会生活造成了巨大的损失,对公众的生命、健康和财产安全提出了严峻的挑战。特别是在全球气候变暖的背景下,经常出现极端天气引发的自然灾害。

  2、事故灾难。主要包括:铁路、公路、民航、水运等交通运输事故,工矿商贸等企业的安全生产事故,城市水、电、气、热等公共设施、设备事故,核与辐射事故,环境污染与生态破坏事故等。进入21世纪后,由于我国经济发展所处的特定阶段,生产安全事故,特别是各种矿难频繁发生。

  3、公共卫生事件。主要包括:传染病疫情、群体性不明原困疾病、食物与职业中毒、动物疫情及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。目前,人类消灭的传染病病毒只有天花一种。全球新发的30种传染病中有一半已经在我国发现。此外,2008年发生的三鹿奶粉事件也警示我们,绝不能忽视食品安全问题。

  4、社会安全事件。主要包括事件、经济安全事件、民族宗教事件、涉外突发事件、重大刑事案件、件等。我国正处在人民内部矛盾的凸显期、刑事犯罪的高发期和对敌斗争的复杂期。因而,绝不能对社会安全事件的防范与处置有丝毫的懈怠和麻痹,特别是要建立社会公众的利益表达诉求机制和矛盾调处机制,标本兼治,根除社会安全事件滋生的土壤。

  突发事件进行分类的意义在于:在应急管理中,要明确责任主体,方便专业性、技术性强的突发事件的处置。在突发事件的处置过程中,要遵循专业处置的原则以避免次生、衍生灾害的发生。在突发事件处置过程中,救援可以是综合性的,而处置必须体现专业性。此外,突发事件的分类是静态的,但是,突发事件的演进却是动态的。各类突发事件之间往往是相互关联、相互渗透的,需要各个部门协同应急、合成应急。因而,在现代社会,要关注系统性的风险,一定要以系统的眼光来认识突发事件。应急管理在坚持分类管理的同时,也要提倡部门之间的相互协同,从而形成应对突发事件的强大合力。

  在我国,按照社会危害程度、影响范围、突发事件性质和可控性等因素将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为四级,即特别重大、重大、较大和一般。法律、行政法规或国务院另有规定的,从其规定,比如核事故等级的划分。

  1、一般事件。预计将要发生一般以上的突发事件,事件即将临近,事态可能会扩大。

  2、较大事件。预计将要发生较大以上的突发事件,事件即将临近,事态有扩大的趋势。

  3、重大事件。预计将要发生重大以上的突发事件,事件即将临近,事态正在逐步扩大。

  4、特大事件。预计将要发生特别重大的突发事件,事件会随时发生,事态在不断蔓延。

  突发事件分级的主要意义在于:规定我国各级人民政府对突发事件的管辖范围。一般和较大的突发事件分别由县和地市级人民政府领导处置,重大突发事件由省级人民政府领导处置,特别重大的突发事件由国务院统一领导处置。这是因为我国应急资源的配置特点是:政府的行政级别越高,所掌控的应急资源越多,处置突发事件的能力也就越强。

  对于突发事件的分级,必须注意以下几点:第一,突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定;第二,我国对突发事件分级的具体标准有待进一步明晰化;第三,突发事件处于不断的演进过程,分级是动态的;第四,当突发事件情势不够明朗时,分级应遵循“就高不就低”的原则;第五,分级要突出“三敏感”的原则,即对敏感时间、敏感地点和敏感性质的事件定级要从高。

  此外,还必须注意:社会安全事件是不分级的。这是因为社会安全事件不同于其他三类突发事件,其演进呈现出非线性的特点。美国气象学家洛伦茨提出:南美亚马逊河流域的一只蝴蝶轻微地振动一下翅膀,两周后在美国的德克萨斯州就可能掀起一场龙卷风。社会安全事件经常会出现发展变化的“蝴蝶效应”。

  应急管理是指政府、企业、以及其他公共组织,为了保护公众生命财产安全,维护公共安全、环境安全和社会秩序,在突发事件事前、事发、事中、事后所进行的预防、响应、处置、恢复等活动的总称。它有两个方面的涵义:一是应急管理贯穿于突发事件的事前、事发、事中、事后的全过程,二是应急管理是事前、事后的管理和事发、事中的应急的有机统一。

  应急管理是政府的核心职能之一。它涵盖四类活动:一是预防、减少突发事件的发生;二是处置、应对突发事件;三是控制、减轻突发事件的社会危害;四是清理、消除突发事件的影响。归纳起来,应急管理就是围绕突发事件而展开的预防、响应、处置、恢复的活动。

  所谓“预防”是指减少影响人类生命、财产的自然或人为风险,提高应对各种突发事件的能力,如实施建筑标准、推行灾害保险、颁布安全法规、制订应急预案、建立预警系统、成立应急中心、进行救援培训、开展应急演练等;所谓“响应”是指突发事件发生时所采取的行动,如研判信息、发布预警、启动应急预案等;所谓“处置”是指采取措施以挽救生命、减少财产损失,如调动资源控制突发事件的扩大、升级,提供医疗援助、组织疏散与搜救等;所谓“恢复”既指按照最低运行标准将重要生产生活支持系统复原的短期行为,也指推动社会生活恢复常态的长期活动,如清理废墟、控制污染、恢复生产、提供灾害失业救助、提供临时住房等。

  按照突发事件的发生、发展规律,完整的应急管理过程应包括预防、响应、处置与恢复重建四个阶段,分别发生在突发事件的事前、事发、事中和事后,形成一个闭合的循环过程。其中,每一个阶段都要求采取有力的应急管理措施,尽可能地减少突发事件的发生,控制突发事件的升级和扩大(每阶段的应急管理措施如表)。

  应急管理要贯穿“预防为主”方针。在预防与应急准备阶段,要注意在日常工作中采取措施,着力降低社会应对突发事件的脆弱性,要为应对突发事件做好充分准备。同时,要经常对所在区域进行风险隐患排查,对危险源进行持续的、动态的监测,并开展有效的风险评估,在风险评估的基础上,进行风险处置。对于即将演变为突发事件的风险隐患,及时预警,使社会公众在突发事件发生前采取避险行动,尽量减小突发事件所带来的损失。

  应急响应是指在突发事件发生时,应急管理者研判事件信息,启动应急预案,动员各方面力量开展应急处置工作。信息研判是至关重要的,一定要快速、准确,以避免应急响应失当。

  应急处置是指应急管理者在时间、资源的约束条件下,控制突发事件的后果。即:突发事件发生后,要尽可能详细地掌握事件情况,迅速按照应急预案的要求,采取有效处置救援措施,防止突发事件扩大、升级。

  处置过程需要大量的非常规决策。应急管理者需要在极短的时间和巨大的心理压力下,进行创新性决策,要遵照预案,但又不能固守预案。不遵照预案,就无章可循;但固守预案,突发事件的瞬息万变又可能令预案的作用丧失。

  突发事件处置工作完成后,应急管理者必须清理现场,尽快恢复生产生活秩序,并据此组织各种力量,消除突发事件对社会、经济、环境以及人的心理的影响。

  不仅如此,应急管理者还应该全面开展应急调查、评估,及时总结经验教训;对突发事件发生的原因和相关预防、处置措施进行彻底、系统的调查;对应急管理全过程进行全面的绩效评估,剖析应急管理工作中存在的问题,提出整改措施,并责成有关部门逐项落实,从而提高预防突发事件和应急处置的能力。

  预防与应急准备:防止突发事件的发生,避免应急行动的相关工作,任务集中在建立应急体系、制订应急预案及完善应急保障系统等

  预警与应急响应:突发事件发生时采取的行动。目的是快速应对事件发生,提高应急行动能力

  处置与应急救援:突发事件发生后采取的措施。目的是保护生命,使财产损失、环境破坏减小到最低程度,有利于恢复

  评估与恢复重建:在应急处置结束后立即进行,目的是使生产、生活恢复到正常状态或得到进一步改善

  应急管理是一项重要的公共事务,既是政府的行政管理职能,也是社会公众的法定义务。同时,应急管理活动又有法律的约束,具有与其他行政活动不同的特点。

  1、政府主导性。政府主导性体现在两个方面:一方面,政府主导性是由法律规定的。《突发事件应对法》规定,县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责,涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责,从法律上明确界定了政府的责任;另一方面,政府主导性是由政府的行政管理职能决定的。政府掌管行政资源和大量的社会资源,拥有严密的行政组织体系,具有庞大的社会动员能力,这是任何非政府组织和个人无法比拟的行政优势,只有由政府主导,才能动员各种资源和各方面力量开展应急管理。

  2、社会参与性。《突发事件应对法》规定,公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作,从法律上规定了应急管理的全社会义务。尽管政府是应急管理的责任主体,但是没有全社会的共同参与,突发事件应对不可能取得好的效果。

  3、行政强制性。在处置突发事件时,政府应急管理的一些原则、程序和方式将不同于正常状态,权力将更加集中,决策和行政程序将更加简化,一些行政行为将带有更大的强制性。当然,这些非常规的行政行为必须有相应法律、法规做保障,应急管理活动既受到法律、法规的约束,需正确行使法律、法规赋予的应急管理权限,同时又可以以法律、法规作为手段,规范和约束管理过程中的行为,确保应急管理措施到位。

  4、目标广泛性。应急管理追求的是社会安全、社会秩序和社会稳定,关注的是包括经济、社会、政治等方面的公共利益和社会大众利益,其出发点和落脚点就是把人民群众的利益放在第一位,保证人民群众生命财产安全,保证人民群众安居乐业,为社会全体公众提供全面优质的公共产品,为全社会提供公平公正的公共服务。

  5、管理局限性。一方面,突发事件的不确定性决定了应急管理的局限性。另一方面,突发事件发生后,尽管管理者作出了正确的决策,但指挥协调和物资供应任务十分繁重,要在极短时间内指挥协调、保障物资,本身就是一件艰巨的工作,特别是一些没有出现过的新的突发事件,物资保障更是难以满足。加之受到突发事件影响的社会公众往往处于紧张、恐慌、激动之中,情绪不稳定,加大了应急管理难度。

  应急管理关系到公众的生命和财产安全,涉及政府的应急职能部门,必要时需要多部门联动并协调合作。因此,要把握以下基本原则。

  1、以人为本,安全第一。把保障公众的生命安全和身体健康、最大程度地预防和减少突发事件造成的人员伤亡作为首要任务,切实加强应急救援人员的安全防护。

  2、统一领导,分级负责。在党中央、国务院的统一领导下,各级党委、政府负责做好本区域的应急管理工作。在政府应急管理组织的协调下,各相关单位按照各自的职责和权限,负责应急管理和应急处置工作。企业要认真履行安全生产责任主体的职责,建立与政府应急预案和应急机制相匹配的应急体系。

  3、预防为主,防救结合。贯彻落实“预防为主,预防与应急相结合的原则”。做好预防、预测、预警和预报工作,做好常态下的风险评估、物资储备、队伍建设、完善装备、预案演练等工作。

  4、快速反应,协同应对。加强应急队伍建设,加强区域合作和部门合作,建立协调联动机制,形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理快速应对机制。充分发挥专业救援力量的骨干作用和社会公众的基础作用。

  5、社会动员,全民参与。发挥政府的主导作用,发挥企事业单位、社区和志愿者队伍的作用,动员企业及全社会的人力、物力和财力,依靠公众力量,形成应对突发事件的合力。同时,增强公众的公共安全和风险防范意识,提高全社会的避险救助能力。

  6、依靠科学,依法规范。采用先进的救援装备和技术,充分发挥专家作用,实行科学民主决策,增强应急救援能力;依法规范应急管理工作,确保应急预案的科学性、权威性和可操作性。

  7、信息公开,引导舆论。在应急管理中,要满足社会公众的知情权,做到信息透明、信息公开,但是,涉及国家机密、商业机密和个人隐私的信息除外。不仅如此,还要积极地对社会公众的舆情进行监控,了解社会公众的所思、所想、所愿,对舆情进行正确、有效引导。

  1、预防准备。应急管理的首要任务是预防突发事件的发生。要通过应急管理预防行动和准备行动,建立突发事件源头防控机制,建立健全应急管理体制、制度,有效控制突发事件的发生,做好突发事件应对工作准备。

  2、预测预警。及时预测突发事件的发生并向社会预警,是减少突发事件损失的最有效措施,也是应急管理的主要工作。采取传统与科技手段相结合的办法进行预测,将突发事件消除在萌芽状态。一旦发现不可消除的突发事件,及时向社会预警。

  3、响应控制。突发事件发生后,能够及时启动应急预案,实施有效的应急救援行动,防止事件的进一步扩大和发展,是应急管理的重中之重。特别是发生在人口稠密区域的突发事件,应快速组织相关应急职能部门联合行动,控制事件继续扩展。

  4、资源协调。应急资源是实施应急救援和事后恢复的基础,应急管理机构应该在合理布局应急资源的前提下,建立科学的资源共享与调配机制,以有效利用可用资源,防止在应急中出现资源短缺的情况。

  5、抢险救援。确保在应急救援行动中,及时、有序、科学地实施现场抢救和安全转送人员,以降低伤亡率、减少突发事件损失是应急管理的重要任务。特别是突发事件发生的突然性,发生后的迅速扩散以及波及范围广、危害性大的特点,要求应急救援人员及时指挥和组织群众采取各种措施进行自身防护,并迅速撤离危险区域或可能发生危险的区域,同时在撤离过程中积极开展公众自救与互救工作。

  6、信息管理。突发事件信息的管理既是应急响应和应急处置的源头工作,也是避免引起公众恐慌的重要手段。应急管理机构应当以现代信息技术为支撑,如综合信息应急平台,保持信息的畅通,以协调各部门、各单位的工作。

  7、善后恢复。应急处置后,应急管理的重点应该放在安抚受害人员及其家属、稳定局面、清理受灾现场、尽快使系统功能恢复或者部分恢复上,并及时调查突发事件的发生原因和性质,评估危害范围和危险程度。

  我国应急管理经历了一个漫长的发展过程,真正意义上的应急管理是进入21世纪后围绕“一案三制”建设展开的。所谓“一案”就是指应急预案,所谓“三制”,就是指应急管理的体制、机制和法制。从2003年应对“非典”事件开始,我国的应急管理取得了长足的发展。总体来看,我国应急管理大致经历了三个发展阶段:个别应急行动阶段,“一案三制”建设阶段,应急能力建设阶段。

  1、应急管理的萌芽期灾害应对行动。我国是一个自然灾害频发的国家,在与自然作斗争的长期实践中,公众积累了较丰富的抗击灾害的经验。1949年建国以前,抗灾基本上由人民群众自发组织,政府主要是兴修大型水利设施,提供灾后救助。1949年以后,政府逐步建立了经济体系和保障体系,政府、企业、公众都加入到了应对紧急事件的行列,但也仅限于事后应对。仅仅是一些高危行业和企业制定了应急方案,少数特定部门具备了应急救援力量。但是各种力量和资源都是在各自具体的岗位上发挥特定的作用,职能比较分散,并没有形成体系,人们也没有足够重视应急救援管理体系建设,因而在这个时期该体系几乎没有发挥作用。

  这一时期横跨我国几千年的发展进程,其特点是“头病医头、脚病医脚”,停留在一般的灾害应对行动上,应对灾害的主体也是社会公众。

  2、应急管理的形成期“一案三制”建设。21世纪初,美国发生了震惊世界的“911”事件,世界范围内相继发生禽流感和人禽流感流行事件,应急管理提上了各国政府的议事日程。

  2003年我国发生“非典”事件以后,应急管理得到了政府和公众的高度重视。在抗击“非典”表彰大会上,党中央、国务院第一次明确提出,政府管理除了常态以外,要高度重视非常态管理。随后,国务院成立应急预案工作小组,重点推动突发事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制建设;召开“部分省(市)及大城市制订完善应急预案工作座谈会”,确定围绕“一案三制”开展应急管理体系建设,制定突发事件应急预案,建立健全应对突发事件的体制、机制和法制,提高政府处置突发事件的能力;召开第一次全国应急管理工作会议,明确了加强应急管理工作要遵循的原则,包括健全体制、明确责任,居安思危、预防为主,强化法制、依靠科技,协同应对、快速反应,加强基层、全民参与。要求各地成立应急管理机构。这次会议标志着我国应急管理工作进入一个新的历史阶段。国务院成立应急管理机构,即国务院应急管理办公室(国务院总值班室),履行值守应急、信息汇总和综合协调的职能。

  这一时期跨度不长,但应急管理发展快速,其特点是自上而下推动应急管理建设,应急预案建设和应急体制、机制、法制建设框架基本形成。

  2006年,国务院出台《关于全面加强应急管理工作的意见》,提出了加强“一案三制”工作的具体措施。召开第二次全国应急管理工作会议,提出:在“十一五”期间,建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系;健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制;构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制;完善应急管理法律法规;建设突发事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系;形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。2007年,国务院在浙江诸暨召开全国基层应急管理工作座谈会,提出要建立“横向到边、纵向到底”的应急预案体系;建立健全基层应急管理组织体系,将应急管理工作纳入干部政绩考核体系;建设“政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作体制;深入开展科普宣教和应急演练活动;建立专兼结合的基层综合应急队伍;尽快制定完善相关法规政策。发布实施《中华人民共和国突发事件应对法》,在规范化、制度化和法制化的道路上迈出了重大步伐,召开全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会议。

  这一时期的主要特点是,整合各类应急资源,加强应急管理的综合能力建设和规范化、法制化建设。这将是一个涵盖现在延伸到将来的长期过程。

  我国应急管理还处于发展初期,从应急预案建设到体制、机制、法制建设和能力建设,还存在不健全、不完善、不完备、不整合的问题,提高应急管理的综合能力任重道远。

  1、我国应急管理存在着“重救轻防”倾向,需要进一步突出“风险管理”的理念。这主要表现在:预防预测预警机制不健全;应急演练的频度与力度不够;应急预案的可操作性不强;应急准备金制度不完善;等等。要切实贯彻“预防为主、预防与应急并重”的方针,突出“风险管理”的原则;要构建突发事件风险指标评价体系,及时地对风险隐患进行综合性评估,减少突发事件发生的概率;要加强预案演练并及时修正预案;要建立应急准备金制度,将应急经费纳入财政年度预算。

  2、我国政治动员能力强、社会动员能力弱,尚未建立起一个能够有效整合各种力量应对突发事件的应急管理体系。要在保持传统政治动员优势的同时,建立社会动员机制,调动全社会的力量共同应对突发事件。一方面,要加大对应急知识普及的投入,推动应急管理进社区、进乡村、进企业、进学校,增强公众的防灾意识,提高公众应对突发事件的能力。另一方面,要依托国防动员体系,大力开发其应急功能,将国防动员变为国家动员,实行平时应急,战时应战,实现应急与应战一体化。

  3、我国应急管理部门分割、条块分割现象严重,应急协调能力、资源整合能力与快速反应能力有待进一步提高。这主要表现在:应急信息共享不足,影响了应急决策与处置的效率;应急机构水平参差不齐,彼此间的合作和协同程度低;应急救援物资的储备统筹不够,不利于统一调配,又造成重复储备;应急保障机制有待进一步完善。要建立全国统一的应急管理组织协调机构体系,在应对突发事件的过程中,加强协调联动,整合各种应急资源,将分散在各领域的应急力量整合到统一的应急管理体系中来,提高应急反应的速度,避免因部门、条块分割造成的多头管理、贻误战机的现象发生;要开展联合应急演练,整合各种救援机构的资源,提高合成应急、协同应急能力;建立应急物资目录及标准,对现有物资储存时间、地点、类别、数量等情况建立数据库,制订各种物资储备计划,对应急物资储备进行科学布局、合理调度、及时补充;要建立全国统一的突发事件应急信息平台,加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作,为应急决策与指挥提供权威的信息支撑与保障。

  4、我国应急管理欠缺合作性。这主要表现在:应急决策部门与专家缺少长期、稳定的合作关系,应急决策的科学性、可行性减弱;应急管理部门与媒体的合作需要规范化,信息披露与发布制度尚不健全;应急区域合作尚未全面展开;应急管理的国际合作有待加强。要密切应急决策部门与专家库的关系、应急管理部门与媒体的合作关系、应急管理中的军民关系、应急管理的区域及国际合作关系。建立新闻发言人制度,及时、准确地传递突发事件的信息;加强应急管理部门与大学、研究机构、咨询部门的科技、管理、法律等方面专家的合作;共同探讨具有重大理论、现实意义的应急管理问题;要加强专家队伍建设,充分发挥专家的咨询参谋作用,为应急管理提供科学有效的理论支撑和经验研究;提高决策的科学化程度;军事资源应本着“军民结合、平灾兼容”的原则,更多地向应急管理领域流动;建立和加强应急联动、相互呼应的区域合作或流域合作关系;要建立良好的国际合作机制,共同应对人类所面临的安全威胁。

  5、我国应急管理善后措施不到位,削弱了社会的恢复功能。这主要表现在:应急管理政策体系建设滞后;损失补偿机制不健全,社会保障与保险行业的作用没有得到充分发挥,因灾致贫的现象时有发生;重视经济损失的恢复,对受灾人的心理干预不够。要制定和完善应急管理政策体系。建立、健全恢复重建及调查评估机制。在平息突发事件以后,充分发挥社会保障和保险业的作用,及时进行经济损失补偿,尽可能地防止因灾致贫现象的发生。同时,进行必要的心理干预,弥合受灾人的心理创伤。此外,还要建立突发事件的善后评估机制,及时总结应急管理的经验和教训,提高自我防灾学习能力。

  二是应急与应战的一体化,即贯彻平战结合的原则,利用军事资源以服务于应急管理。

  可以说,这三大趋势是应急管理在新的时代背景下的必然表现:整合应急资源;整合军地两种资源;整合国内与国际资源。

  应急管理的专业化是实现一体化、规范化和科学化的重要保证,即整个应急管理体制具有一套一体化的体系结构,规范化的运作方式和科学化的决策支持保障体系,同时应急状态下具有法定的特别权限,可以摒除外部干涉来控制并实施自己的职能,实现应急管理的自治和垄断,具有无可替代性。

  1、应急管理机构的体系化。即在政府、部门和公共组织中,建立专门的应急管理机构并形成一体化的网络组织体系,依法赋予其特定的职能和特定的运作方式。

  2、应急管理模式的一体化。我国应急管理模式属于以单项灾种为主的原因型管理,即按突发事件类型分别由对应的行政部门负责,这种管理模式容易出现交叉、难于协调的情况,且形成机构重置、资源浪费。近几年我国应对重特大突发事件的实践正推动应急管理从单项防灾向综合防灾的一体化应急管理模式发展。

  3、应急救援队伍的专业化。即针对不同的突发事件,建设装备精良、训练有素、技术娴熟的专业队伍和一专多能的综合应急救援队伍。

  4、应急管理行为的规范化。在应急管理实践中,人们逐渐认识到规范化、制度化、法定化的行为程序是实施科学高效的应急管理的必要条件。

  5、应急管理法律法规政策的专门化、体系化。随着应急管理全方位的发展和突发事件呈现多样、复杂的特点,建立健全覆盖各个领域、有针对性的法律法规体系和应急管理政策体系,对于提高应急管理的效率、增强应急管理的效果尤为重要。这也正是目前应急管理规范化的发展趋势之一。



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